四問“異常低價投標”（下）
2024年06月18日 10:34 來源：中國政府采購報 【打印】 
■ 蔡錕
前文厘清了“異常低價投標”的內涵、判斷主體，下面談一談判斷價格是否合理的標準，以及在單一采購項目中采購多個產品時的報價問題。
投標人的成本價應如何認定？
無論是“異常低價投標”還是“低于成本價投標”，當涉及投標人成本價的判斷時，均將其指向投標人的個別成本，而這一觀點在較早的司法判例中就已獲得確認。比如，最高人民法院在其審理的（2014）民申字第848號、（2015）民申字第884號等案中指出，每個投標人的管理水平、技術能力與條件不同，即使完成同樣的招標項目，其個別成本也不可能完全相同。個別成本與行業平均成本存在差異，是市場經濟環境下的正?，F象。實行招標投標的目的，正是為了通過投標人之間的競爭，特別在投標報價方面的競爭，擇優選擇中標者。因此，只要投標人的報價不低于自身的個別成本，即使是低于行業平均成本，也是完全可以的。
不過，恰因為成本價指向的是投標人的個別成本，故也導致評標委員會以及監管機關在判斷時更為困難。既然是個別成本，則必然缺乏一般性的可比價格，故投標人成本價的判斷，在實踐中仍未形成統一的標準。
筆者認為，招標投標領域的一些成熟做法，可以成為政府采購領域成本價判斷的參考。在工程建設項目的造價管理領域，有不可競爭費用、有限競爭費用及完全競爭費用三個概念，用于區分不同類型的費用在投標報價中的可競爭性。其中，不可競爭費用，通常指的是按照法律法規或招標文件規定，投標人必須遵守并繳納的費用。這些費用在投標報價中是固定不變的，不允許有任何降低。根據《建設工程工程量清單計價規劃（GB50500-2013）》第3.1.5條規定，規費和稅金（如安全文明施工費、環境保護稅等）屬于不可競爭費用。有限競爭費用，指的是在一定范圍內可以有所變動的費用，如人工工資、材料費、機械使用費、措施費等。這些費用雖然有一定的彈性，但投標人在報價時需要提供合理的依據。完全競爭費用，指的是市場上完全開放競爭的費用，如施工利潤、企業管理費等。這類費用在投標報價中具有較大的彈性，投標人可以根據自身的實際情況進行報價。
因此，一般而言，不可競爭費用和有限競爭費用共同構成投標人的個別成本。其中，不可競爭費用不存在調整空間，故投標人即便提供了相關證明也不能從成本中扣除。有限競爭費用雖有一定下限要求（如最低工資要求、人員工資中的社保繳納部分等），但也存在一定的市場公允價格。因此，評標委員或監管機關可以根據投標人提供的相關證明材料，判斷有多少應當納入個別成本。此外，即便投標人未提交材料，完全競爭費用也可以直接不計入個別成本。
政府采購中投標人的個別成本，也可以參考上述不可競爭費用、有限競爭費用及完全競爭費用的分類。對于投標人必須繳納的稅費、必須負擔的人員工資（按最低工資要求計算，同時應當考慮企業繳納的社保部分）等，應當直接納入投標人的個別成本。對于投標人提供采購產品過程中需要采購的原材料、需要消耗的能源、需要計提的設備損耗等，可以參考市場標準并結合投標人提供的證明材料等，判斷是否將其納入個別成本。對于投標人的項目利潤等收益，則不應納入投標人的個別成本。
在單一采購項目中采購多個產品時如何報價？
在單一采購項目中采購多個產品時，經常會有人提出疑問：是每個產品分項報價均不能低于成本價？還是總價不低于成本價即可？
在招標投標領域，一般認為應以投標人的投標總價判斷是否低于成本價。比如，重慶市第三中級人民法院在（2015）渝三中法行終字第00049號行政判決書中指出：“涉案招標實行工程設計和施工總承包招標。對于投標人的報價是否低于成本價，應當將投標人設計施工總報價作為考量對象。單獨將設計費分割出進行考量，既不符合本次一體化招標的初衷，也無實際意義?！边@一觀點在大量最高人民法院審理的案件中被確認。比如，在（2018）最高法民申4697號案中，最高人民法院指出，《招標投標法》所稱的“低于成本”，是指低于投標人為完成投標項目所需支出的個別成本?？梢?，最高人民法院明確將成本與整個投標項目的完成聯系在了一起。
在政府采購領域，相關的司法判例卻存在明顯的差異性。有觀點認為應當整體判斷，但亦有法院認為單個產品或單項報價低于成本價，便足以導致投標人對整個項目的投標無效。比如，北京市第一中級人民法院在（2017）京01行初545號行政判決書中指出，招標文件規定的投標報價方式是以所有18項發票單價的總和來報價。雖然招標文件并未規定單項報價低于成本價屬于無效投標情形，但是原告單項報價明顯低于成本價的情形，無形中降低了18項發票單價的總和，使其在價格分上與其他供應商拉開了差距，進而謀取中標。
筆者認為，作為與《招標投標法》在鼓勵競爭層面原則一致的《政府采購法》，當單一采購項目包含多種貨物或服務時，以投標供應商全部貨物或服務的總成本價作為判斷是否“低于成本價投標”的標準，符合政府采購制度原則與價值的要求。同時，無論是從現行87號令第六十條的文義解釋來看還是目的解釋來看，“異常低價”也都應當是低于總成本價而非低于單個產品的成本價。
從法律條文的文義解釋來看，87號令相比于18號令在“異常低價投標”方面有著極為顯著的條文差異。18號令第五十四條第（四）項第1目所規定的“異常低價投標”情況，針對的是“中標候選供應商的最低投標價或者某些分項報價”。而87號令第六十條所規定的“異常低價投標”情況，針對的僅是“投標人的報價”?？梢?，87號令已經將“某些分項報價明顯不合理”從“異常低價投標”中刪除了出去。筆者認為，分項報價與單個產品的單項報價，在性質上是一致的。因此，這一立法規范上的轉變，足以體現在多產品項目中僅某個產品的報價低于成本價，尚不足以直接認定投標人整體構成“異常低價”。
從法律條文的目的解釋來看，“低于成本價”應為“低于總成本價”也是更為合理的。當單一采購項目包含多個貨物或服務時，即便供應商對某一貨物或服務的報價低于成本價甚至免費提供，但只要其總體的收入大于總體的支出，就有利益上的滿足。此時，“擔憂因無利潤導致不能誠信履約影響產品質量”的前提已不存在，采購公正的立法目標已得到實現，自然無須再將“異常低價投標”的防范制度引入適用。更何況，法律并未強制要求多個貨物或服務必須在一個政府采購項目中進行采購。如果采購人對單個貨物或服務低于成本價心懷芥蒂的話，則可以分割設立多個采購項目。有能力分設而不分設，合并采購又糾結單個貨物或服務的成本，確實在情理及法理上難以獲得認同。
?。ㄗ髡呦当本┦械揽商芈蓭熓聞账呒壓匣锶耍?/div>
相關文章
